苏　杨

近年来，我国自然文化遗产管理的市场化改革力度显著加大。但有些方面的改革走入了误区，导致了资源破坏和公众福利受损。由于国情不同，我国尚难以全面借鉴美国自然文化遗产的管理经验。但有些自然文化遗产资源比较丰富的省，在改革中采取了若干与省情适应的措施，较好地兼顾了保护、服务和经营目标、其经验对全国其他省市有示范作用。福建省就是其中之一。
　　 一、福建自然文化遗产事业发展历程和成绩
　　（一）资源概况
　　福建是我国自然文化遗产（下文一般简称遗产）资源大省。建国以来，福建省的自然文化遗产事业取得了很大的发展，已经形成了如表 1 所示资源规模，构建了较为完整的全省自然文化遗产管理体系。目前，福建省各类遗产的数量与全国领先水平的比较如图 1 所示。

表 1 福建省自然文化遗产数量（ 2003 年）

注：这是原始统计数据，其中存在数据交叉现象，即有许多遗产“一地多牌”而在分类统计中被重复计算。

图 1 福建省各类遗产资源数量与全国领先水平的对比

注：这是根据原始统计数据所作的遗产地管理机构数量比较。福建省和全国领先水平的省的数据都存在“一地多牌”造成的重复计算现象。

　　从图 1 可以看出，福建省的自然资源条件在全国相对来说更好，人文资源不突出。但在东部沿海地区的 11 个省市（台湾除外）中，福建的人文资源仍属于比较丰富的。
　　（二）发展历程
　　福建省的自然文化遗产管理体系是建国后经过半个世纪三个阶段的发展形成的。
　　第一阶段：创始阶段，大体上从 1956 ～ 1966 年
　　福建的遗产保护事业在全国开始得较早。 1956 年，遵照国务院《关于在农业生产建设中保护文物的通知》精神，福建省人民委员会确定第一批 56 个文物保护单位名单，专函各地政府在文物单位所在地设立保护标志，切实加以保护。 1957 年，福建成立了我国第二个自然保护区——万木林保护区。到 1966 年，福建省建立了自然保护区 3 个，由林业局管理；全国重点文物保护单位 3 个，由文化局管理。这一阶段，福建省的自然文化遗产保护事业从无到有，初步形成。
　　第二阶段：停滞阶段，大体上在 1967 ～ 1978 年
　　在国家宏观形势影响下，福建省的遗产保护事业基本处于停滞状态，尤其是文物保护受到的冲击最大。直至 1972 年，福建省革命委员会批转省文化组《关于加强文物保护和管理工作的请示报告》，要求各地做好历史文物和革命文物的保护管理工作，遗产管理工作才重新开始，但基本没有发展，连“文革”前的水平都未达到。
　　第三阶段：数量增长、质量提高和法制化管理阶段
　　1978 年后，福建遗产事业进入了新阶段，事业规模快速扩大，遗产体系逐步建立；风景名胜区、森林公园、历史文化名地、旅游风景区、水利风景区、地质公园等，从无到有。尤其是自然保护区，在“早划多划、先划后建、抢救为主、逐步完善”的方针下，数量迅猛增长，规模居华东地区之首。
　　福建省遗产保护事业三个阶段的数量变化具体情况如图 2 所示。

图 2 建国后福建省各类遗产的数量变化情况

注：为了便于在有限的图幅内反映遗产数量随时间的变化趋势，各类遗产在此图上只统计到省级以上（文物保护单位因数量太多，只统计到国家级）

　　进入 20 世纪 90 年代后，福建省不仅保持了遗产管理单位数量的高增速，而且在遗产管理上逐渐走向正规化：通过资金渠道建设、机构建设和基础设施建设，福建的自然文化遗产管理水平显著提高；通过地方性立法、立规等措施逐步规范了管理模式。经过这个阶段的发展，福建省形成了与国家层面相应的八大类遗产管理体系。
　　二、福建自然文化遗产管理的基本经验——福建模式
　　福建省在自然文化遗产管理方面的公益性理念是明确的：坚持“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的方针。为了与这样的理念相适应，福建省采取了“五纳入”措施：把遗产管理工作纳入当地经济和社会发展计划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳入各级领导责任制。与“五纳入”相配套，福建省采取了法规开路、一区一主、规划预防、有限经营、首长保驾、立体监督等特色办法，在遗产管理的市场化改革中较好地兼顾了遗产的保护、服务和经营目标。这套管理办法可以简称为“福建模式”，具体内容如下：
　　——法规开路：通过地方性立法明晰各类资源的管理责任者和管理方式，使管理机构能依法行政。
　　在国家法律的框架和地方立法权限范围内，福建省较早着手配套性法规的制定工作，逐步建立起了适合省情的自然文化遗产管理的法规体系，使遗产管理工作在各个层面都做到了有法可依。例如，在文化遗产方面，福建省出台了《福建省文物保护管理条例》、《福建省历史文化名城管理条例》等；在自然遗产方面，先后颁布了《福建省森林公园管理办法》、《福建省森林条例》和《福建省自然保护区管理条例》等。这些法规贯彻“地方立法适当超前”的理念，细化了有关国家法律，详细规定了各类遗产的主管机构、经费安排及法律责任，明确了经营的范围和形式，并包括了遗产保护各方面的操作层面的规定，使管理机构能够依法行政。对于在改革中容易出现问题的旅游景区经营权转让，也制定了《旅游资源管理办法》，对转让程序等方面做出了严格规定。
　　——一区一主：福建省大力推行了“一个遗产由一个管理机构全权管理”，避免了多头管理造成的管理目标混乱。有些范围较大、不同区域间资源性质差别较大的遗产地，则在进行功能分区的基础上“一区一主”如武夷山遗产地由风景名胜区、闽越王城遗址和九曲溪上游生态保护区和自然保护区四大部分组成。其中资源性质相似的前三者由武夷山风景名胜区管理委员会管理，保护区由武夷山自然保护区管理局管理。还有许多遗产地，尽管为了多渠道申请经费和加大宣传力度，外部看是“一地多牌”，但内部是“一套人马”，确保了管理机构的惟一和管理目标的统一。在重要的遗产地，这种“一区一主”的管理方式通过“一区一法”得以强化； 1990 年颁布了《福建省武夷山国家级自然保护区管理办法》。随后，梅花山、龙栖山、虎伯寮、梁野山、天宝岩、格氏栲、九阜山等自然保护区也先后完成了“一区一法”工作。 2002 年又颁布了《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》。
　　——规划预防：将遗产管理纳入经济发展计划和建设规划，事实上形成了事前冲突预防机制。许多遗产破坏行为源于当地政府主导的开发和建设。如果没有事前预防，项目一旦动工，平衡开发与保护的关系就会困难得多。福建省将重要遗产的管理均纳入了相应级别的发展计划和建设规划，使利益冲突尚未发生时就得到了协调。如依据《全国自然保护区发展规划纲要（ 1996 ～ 2010年）》的有关精神和省情编制完成的《福建省自然保护区发展规划》，为保护区建设在福建省“十五”计划、“十一五”规划中争取到了相应地位，避免了未来重大经济建设项目与保护区管理的冲突。1999年颁布的《福建省森林公园总体规划规程》更明确了遗产地开发和规划的具体技术细节，防止了不当规划。
　　——有限经营：在经营机制上，福建省尽管也进行了若干市场化改革，但基本没有偏离遗产资源经营中的公益性底线，国家级遗产资源都没有进行经营权整体转让。并且管理部门及时注意到了在各种市场化改革中，绝大多数“景区经营公司”基本都是依靠门票销售这种管理手段简单、市场化经营对改善公共服务水平作用不大的渠道获利，因此基本没有批准门票收益权等基本经营权的转让。
　　同时，福建省在遗产经营中充分考虑了社区利益。许多保护区不仅大量聘用当地居民担当护林员和导游，保护区管理局还和社区基层政府合资经营旅游项目，确保了社区分利并在共利的基础上加强了共管，形成了高效低费的共管共利体系。
　　——首长保驾：在管理机制上，福建省做到了将重要遗产管理纳入各级领导责任制，确保实现政令通达的依法管理，并大力加强了机构建设。
　　在自然遗产管理方面：隶属关系最复杂、开发与保护矛盾最突出的是自然保护区。从 2000年开始，自然保护区建设工作就被列入“市长环保目标责任制”考核内容，作为年度市长工作政绩考核的重要内容，并由省长和各个设区市市长签订责任状。
　　在文化遗产管理方面，管理难度最大的文物保护，则是每届省政府根据文物事业的发展需要，适时地调整充实省文物管理委员会的组成（包括政协、宣传部、文化、建委、教委、公安、司法、财政、工商、土地、宗教、武警、边防、海关等若干省级单位和部门的领导），并由分管副省长兼任省文物管理委员会主任，负责协调、处理全省文物保护管理工作。另外，与福建省文化遗产事业的快速发展相适应，还重点加强了机构建设： 2000年，在机构改革严格控制新增机构的情况下，为加强文物保护管理的力量，新成立了编制单列的省文物局（隶属文化厅），地级市有83%设立了文物局。
　　——立体监督：在监督机制上，福建省采取了一些措施，在现有行政管理体制下显著加大了监督力度。具体包括： ① 加强法律监督并通过人大、政协来具体执行。通过立法、修法以及执法检查，福建省的人大专业委员会有力地促进了遗产的法制化管理；通过参政议政，遗产管理中的问题通过政协可以及时反映。尤其近些年来，在遗产经营权转让中的不规范现象多次由政协首先反映到相关管理部门。 ② 加强了从上到下的行政监督和各执法部门之间的相互监督。通过各种专项检查，省一级的行政主管部门及时控制了地方政府在遗产管理中的违规行为；通过林业、国土资源、规划、建设、环保等执法部门之间的监督，避免了部门利益带来的管理问题； ③ 加强了社会舆论监督。由于福建省领导的支持，在人大、政协的监督和执法部门之间的相互监督中，都多次利用了新闻媒体的社会公众职能，确保了监督效果并带动了公众参与。
　　三、“福建模式”的实施效果
　　虽然属于较发达地区，福建遗产管理中的财政资金约束也很突出。这是其在遗产管理推行市场化改革的重要背景。虽然在遗产管理中推行市场化改革，福建省并非走在最前面。但因为有了前述六方面的措施，福建省的市场化改革效果较好。“福建模式”的实施效果可以通过武夷山遗产地和黄果树风景区的改革对比来说明（如表 2所示）。

表 2 武夷山遗产地和黄果树风景区在体制改革和管理模式上的对比

　　二者是资源品位接近、市场化改革同步的遗产资源：其管理机构都是地方政府所属的事业单位，均在 1982 年成为第一批国家级风景名胜区， 2001 年成为 AAAA 级旅游区，均于 1999 年推行了市场化改革。
　　改革方案和过程
　　明确了“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”的指导方针，并据此进行了专门立法，统一了管理机构，实行了“政企分开”。具体措施为：
　　① “一区一法”、“一区一主”：按照《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》进行法制化管理。同时，根据资源性质的不同，武夷山的内部日常管理采用了“一区一主”的分区管理形式：武夷山风景名胜区管理委员会负责对 武夷山风景名胜区管理委员会负责武夷山东部自然与景观保护区、九曲溪生态保护区、古越王城遗址保护区进行管理和利用；武夷山自然保护区管理局负责对武夷山西部生物多样性保护区、科研实验区进行管理。
　　② 明确责、权、利基础上的政企分开：武夷山风景名胜区管理委员会作为市政府的派出机构，专门负责武夷山风景区内的规划、建设、保护、监督、管理工作，行使政府对景区的行政管理职能；1999年，委托武夷山旅游集团有限公司（前身为武夷山腾龙发展有限公司）对景区进行特许经营（经营项目包括景区景点经营管理、旅行社、宾馆、文化传媒、景区交通服务、竹筏漂流、轿业服务、园林建筑等多种业务）。公司每年向景区管委会上缴一定比例的特许经营权使用费。景区管委会获得的特许经营收入主要用于上缴市财政任务以及支付景区的管理、维护、规划、绿化、宣传费用，归还贷款本息，扶持景区周边乡、镇、村和有关部门等。
　　③ 按规划开发：严格按建设部批复的《武夷山风景名胜区总体规划》开发建设（如做到了禁修索道等），还编制了风景名胜区临近村镇规划，做到了与武夷山市国民经济与社会发展计划相协调。
　　没有明确的指导方针，只是按照“政企分开”的大方向，根据省政府确定的“全省统一规划，属地行政管理，部门行业指导，企业自主经营”原则进行市场化改革：
　　① 1999年，分别成立黄果树风景名胜区管理委员会和黄果树旅游集团公司。旅游公司负责包括门票经营在内的景区内的全部经营活动；管委会被赋予了一定政府职能，包括镇宁、关岭两县部分乡镇36个行政村在内的115平方公里的区域划归其托管，但并没有对旅游公司的领导权和景区的规划权，没有落实责、权、利的划分。
　　② 由于没有明确管委员对公司的管理职能，且门票收益权等基本的收入来源被划入经营单位，导致“一区二主”，业务拓展、景区保护反而没有责任主体。旅游公司形成垄断经营，在获得门票收益权后并未承担应有的保护职责（两年中安排给旅游公司的4000亩造林任务，1亩也未完成），且基本没有开拓其他旅游项目，旅游收入徘徊不前。
　　③ 2003年，黄果树风景区再次进行改革。改革后明确管委会主任担任公司董事长，主持工作，实行“两块牌子、一个法人”的管理模式，结束了黄果树风景名胜区1999年改制以来长达4年的管委会和旅游公司的纷争。
　　经营和保护绩效
　　① 1999 ～ 2004年，,通过多种项目开拓和大力促销,武夷山旅游公司年收入从4000万元增长到3.2亿元，2004年上缴特许经营权使用费近1亿元。
　　② 2002年，旅游公司投资4000万元用于保护和开发闽北古窑——遇林亭窑址。完成了景区因资金问题一直未能实施的规划，取得良好的经济和社会效益。2003年管委会组织旅游公司实施武夷山世界遗产二期保护工程。包括：拆迁安置居民800多户、修环景区公路35公里、购买欧Ⅲ标准的环保观光车60部。项目建成后将从根本上解除主景区内居民居住和过境车辆横穿主景区造成的污染问题。
　　③ 1999 ～ 2003年,黄果树风景区游客人数一直徘徊在50万人次左右，年收入徘徊在4000万元左右。改革后，2004年，游客人数首次达到了154万人次，旅游收入超过1亿元。
　　④ 2004年后，景区管委会投资近亿元，加强了景区绿化和环境综合整治。
　　尽管黄果树风景区和武夷山遗产地“政企分开”的方向是相同的，但黄果树风景区在改革中走过弯路——显然，不合理的市场化改革不仅不利于保护，甚至连在经营上“做大蛋糕”都不可能。黄果树风景区前期改革走弯路的主要原因是没有从法规、管理体制等方面分清行政管理和经营的界限，没有真正意义上的领导来协调利益冲突，以致市场化改革的结果反而是既没有保护好，也没有经营好。武夷山风景区尽管也没有牟利动机，但前述的若干措施较好地控制了这种动机，较好地协调了保护和经营的关系。
　　四、“福建模式”对全国自然文化遗产管理体制市场化改革的借鉴
　　就自然文化遗产管理体制的客观效果而言，美国采用的管理体制无疑具有先进性。美国自然文化遗产管理体制的核心是“美国公益性理念”——根据自然文化遗产资源的公益性质确定资源的使命，然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。与这种理念相适应，美国自然文化遗产采取的是一种以政府行政机构为主的管理体制。这种机制的主要特点，是将自然文体遗产管理机制纳入联邦政府垂直行政管理体系，保护和开发的资金主要来自联邦政府财政预算，而非经营收入。由于管理机构没有追求自身收支平衡的动机，因此不会颠倒其使命顺序而进行不当经营。但采取这种体制的前提条件是要有足够的行政资源（包括财政资源、人力资源及管理机构能力资源等）用于公益性事业。
　　我国对遗产资源的公益性特点认识不足，财政体制改革过程中又采取了“切块包干、分灶吃饭”的办法，因此在自然文化遗产管理中普遍实行的是地方政府主导下的多头管理体制。遗产管理机构通常为“差额拨款的事业单位”或“自收自支的事业单位”甚至“事业单位企业化运行”。因此，必须考虑机构自身的收支平衡，是我国自然文化遗产管理体制与美国自然文化遗产管理体制的主要区别。虽然美国的自然文化遗产管理体制能够更好地完成以保护和服务为主、经营为辅的使命，但是在我国目前体制下，还不可能建立与美国类似的管理体制，只能将“美国公益理念”作为未来改革的方向。
　　在这种情况下，福建模式更有可能成为我国近期自然文化遗产管理体制改革的一个样板。借鉴“福建模式”，在我国现阶段遗产管理的市场化改革中可以采取的主要规范性举措，从制度层面和措施层面看，应有以下五点：
　　制度层面的措施包括“一区一主”、统筹规划、有限经营和立体监督四个方面。
　　第一是“一区一主”，即每个独立地理单元的遗产地只能确定惟一责任主体和管理方式，面积较大、不同区域资源属性差别较大的遗产地应该像武夷山一样由目标、体制不同的管理单位实施分区管理，避免保护和经营的矛盾。有条件的遗产地应通过“一区一法”来强化“一区一主”和规范管理。
　　第二是统筹规划。遗产的管理规划必须纳入相应级别的政府规划和计划中，便于从全盘规划的层面统筹安排所有与遗产地有关的开发和建设行为，保证开发和建设行为与保护遗产的要求相适应。
　　第三是有限经营。遗产资源都具有公益性，而经营权的整体转让不仅会导致公益性的丧失，而且还会导致管理权的旁落和资源的掠夺性使用。因此，必须限定经营权转让的具体范围，避免营利单位获得主体经营地位。遗产地范围之内的各种经营和开发活动等，如果不属于最基本的公益服务，可以通过特许经营的方式委托给民间经营者，但必须接受遗产地管理单位的监管，并向遗产地管理单位上缴特许经营权使用费。
　　第四是立体监督。由于历史遗留原因造成的“条块分割”一时难以消除以及我国许多行政管理单位均存在体制性牟利倾向，应形成以非法行政体系的人大、政协从上至下的垂直监督和各个行政管理部门之间的交叉监督，有利于在目前的情况下加强监督效果。
　　措施层面的做法是使有关领导干部成为具体的责任人。虽然这是一种具有中国特色的“人治”方法，但在我国目前的国情下，这种方法能为保证遗产的规范开发和依法管理提供最有力的保障。 （作者单位：国务院发展研究中心社会发展部）