作者：王军
　　改革开放以来，旅游已成为世界了解中国的一个重要窗口，中国入境旅游市场迅速发展，旅行社和导游为中国改革开放，促进各国与中国人民的友好往来，架友谊桥梁，构建和谐世界起到了十分重要的作用。同时，随着我国人民生活水平的不断提高，“黄金周”的出现，人们对旅游业的要求也是越来越高。然而，近年来，随着旅游市场的迅速发展，国内外游客对旅游产品需求的不断扩大，有些旅行社只求效益，疏于管理，致使有的导游为了增加收入，出现了不订合同、不入账等方式私拿回扣的现象；同时，也有些旅行社以“零负费团”等虚假广告坑害游客，这些问题已经影响了我国旅游业的健康发展。国家旅游局一直致力于这些问题的解决，从2001年开始，连续多年对旅游市场治理整顿。但如何根治这些问题，需要业内人士对此进一步研究探讨，从而推动我国旅游市场向有序化、规范化方向发展。
　　进入20世纪90年代以后，随着市场经济的发展，旅行社走上了完全企业化的道路。旅游行政管理部门对旅行社的管理方式也进行了改革，旅行社成立的审批条件逐步放宽，各地旅行社的数量迅速增加。截至2005年，全国旅行社已达17000多家，有32万人取得了导游资格证书。我国旅行社企业的发展像其他经济领域一样，也经历了市场无序、低价恶性竞争等阶段，在行业发展的过程中出现了种种体制性的弊端，其中最突出的问题是旅行社对导游的管理问题。目前，导游与企业的关系基本上是三种类型：一是导游员是企业的正式员工，与企业签有正规的劳动合同，享有基本的工资待遇和包括“三险”在内的福利待遇。二是导游员挂在导游公司、导游培训管理中心。三是应市场需求出现的大量社会兼职导游。他们有的没有固定的工作，有的是从事教学等其他的兼职人员，凭考取的导游证，旺季时被招聘，为旅行社或其他企业“打工”。而有些地方一些旅行社的做法是，只发给导游基本工资300元～500元不等；有的不发工资，甚至让导游交“人头费”等等，使得导游索取小费、私收回扣现象开始蔓延，损害消费者利益的问题凸显。
　　旅行社是一种特殊的企业，是帮助旅游者选择旅游产品、享受旅游消费过程中得到物质和精神满足的居间营利性的服务单位。导游人员受聘于旅行社，如何管理好，如何保障导游的合法权益，如何制止导游非法获取回扣，已成为旅游行政管理部门和相关部门迫切需要解决的问题之一。

旅行社和导游疏于管理的根源

　　旅行社和导游人员虽然直接服务于旅游者，但要借助旅游资源才能形成产品。旅行社要组织线路，安排交通工具、联系接待服务设施，其业务涉及“吃、住、行、游、购、娱”等方面。为了赢得更大的市场，各旅行社相继作出尽可能低的报价，以此吸引旅游者。由于游客和旅行社、导游之间的利益需求不同，但其都存在着趋利倾向，游客寻求低价和便宜的享受，旅行社为吸引客源竞相报出“超值”低价，从而无法保证服务质量，经济收益不稳定，低于成本价的竞争和寻求市场销售的其他空间的行为就出现了，其原因虽然具有多样性和复杂性，但归纳起来主要有以下几个方面：
　　一是处于社会主义市场经济大潮中，旅游市场机制尚不完善，旅游企业、从业人员和游客还不成熟，相互适应还需要有一个过程。二是旅行社、导游的管理体制、机制不能满足旅游业快速发展的需求。旅行社经营品种单一、经营模式承包挂靠、低价竞争、“零负团费”销售，在整个旅游市场缺乏服务竞争机制和主导企业。由于导游的身份不确定，被认为是自由职业者，他们缺乏应有的政治地位，正如有些同志所说，导游现在权益无保障。导游队伍缺乏组织，导游在旅游市场的海洋中自己游泳，个人承担着市场的风险，受制于旅行社的经济运营方式。三是旅游立法相对滞后。旅行社操作经营不规范，旅行社和导游管理，以及权益保护缺乏有力的法律保障。前几年，国家旅游局和各省（区、市）旅游局都用了很大的气力抓旅游市场治理整顿，效果有好转，但一些“顽症”反反复复，其中一个重要原因就是整治法规依据不足。如，旅游业的整顿多次提出打击“四黑”（黑车、黑导、黑店、黑景点），但综合执法人员抓住黑导和黑车，却缺乏打击处罚的法规依据，往往是抓了放、放了抓，没能从根本上遏制。