进入20世纪90年代以后，随着市场经济的发展，旅行社走上了完全企业化的道路。旅游行政管理部门对旅行社的管理方式也进行了改革，旅行社成立的审批条件逐步放宽，各地旅行社的数量迅速增加。截至2005年，全国旅行社已达17000多家，有32万人取得了导游资格证书。我国旅行社企业的发展像其他经济领域一样，也经历了市场无序、低价恶性竞争等阶段，在行业发展的过程中出现了种种体制性的弊端，其中最突出的问题是旅行社对导游的管理问题。目前，导游与企业的关系基本上是三种类型：一是导游员是企业的正式员工，与企业签有正规的劳动合同，享有基本的工资待遇和包括“三险”在内的福利待遇。二是导游员挂在导游公司、导游培训管理中心。三是应市场需求出现的大量社会兼职导游。他们有的没有固定的工作，有的是从事教学等其他的兼职人员，凭考取的导游证，旺季时被招聘，为旅行社或其他企业“打工”。而有些地方一些旅行社的做法是，只发给导游基本工资300元～500元不等；有的不发工资，甚至让导游交“人头费”等等，使得导游索取小费、私收回扣现象开始蔓延，损害消费者利益的问题凸显。
旅行社是一种特殊的企业，是帮助旅游者选择旅游产品、享受旅游消费过程中得到物质和精神满足的居间营利性的服务单位。导游人员受聘于旅行社，如何管理好，如何保障导游的合法权益，如何制止导游非法获取回扣，已成为旅游行政管理部门和相关部门迫切需要解决的问题之一。
旅行社和导游疏于管理的根源
旅行社和导游人员虽然直接服务于旅游者，但要借助旅游资源才能形成产品。旅行社要组织线路，安排交通工具、联系接待服务设施，其业务涉及“吃、住、行、游、购、娱”等方面。为了赢得更大的市场，各旅行社相继作出尽可能低的报价，以此吸引旅游者。由于游客和旅行社、导游之间的利益需求不同，但其都存在着趋利倾向，游客寻求低价和便宜的享受，旅行社为吸引客源竞相报出“超值”低价，从而无法保证服务质量，经济收益不稳定，低于成本价的竞争和寻求市场销售的其他空间的行为就出现了，其原因虽然具有多样性和复杂性，但归纳起来主要有以下几个方面：
一是处于社会主义市场经济大潮中，旅游市场机制尚不完善，旅游企业、从业人员和游客还不成熟，相互适应还需要有一个过程。二是旅行社、导游的管理体制、机制不能满足旅游业快速发展的需求。旅行社经营品种单一、经营模式承包挂靠、低价竞争、“零负团费”销售，在整个旅游市场缺乏服务竞争机制和主导企业。由于导游的身份不确定，被认为是自由职业者，他们缺乏应有的政治地位，正如有些同志所说，导游现在权益无保障。导游队伍缺乏组织，导游在旅游市场的海洋中自己游泳，个人承担着市场的风险，受制于旅行社的经济运营方式。三是旅游立法相对滞后。旅行社操作经营不规范，旅行社和导游管理，以及权益保护缺乏有力的法律保障。前几年，国家旅游局和各省（区、市）旅游局都用了很大的气力抓旅游市场治理整顿，效果有好转，但一些“顽症”反反复复，其中一个重要原因就是整治法规依据不足。如，旅游业的整顿多次提出打击“四黑”（黑车、黑导、黑店、黑景点），但综合执法人员抓住黑导和黑车，却缺乏打击处罚的法规依据，往往是抓了放、放了抓，没能从根本上遏制。
解决旅游业管理问题的对策建议
通过加强舆论的正确宣传引导，正确认识和评价旅行社和导游的社会作用，树立正面形象。我国旅行社在旅游经济的发展中起到了重要的推动作用，需要在市场中成熟，在经营中整合。这些年，旅游行风建设和诚信体系建设，使许许多多的旅行社开始注重诚信和规范经营，他们承担了出、入境和国内旅游的大量服务工作，服务质量在提升，总体上投诉下降。导游在旅游业发展的整体进程中发挥着重要的作用，正确认识和评价其工作，须从以下三个方面达成共识。首先，导游是旅游生产力的重要组成部分，导游队伍一直是旅游业发展中最活跃、最前沿的战斗队伍，其工作之辛劳应该得到社会的认可和肯定；其次，导游队伍的总体素质较高，对社会贡献较大，广大导游的工作为宣传中华民族优秀传统文化，为架设中国与世界各国、各地区间文化、友谊、知识的桥梁起到了十分积极的作用。水平不高、素质较差的导游并非导游队伍的主流，不应过分强调和炒作。